地方隐性债务有多大?机构:去年底规模约30.6万亿 -c7娱乐下载

地方政府隐性债务规模测算

1.1其他机构或学者的测算

（一）国际清算银行（bis）的估计

国际清算银行的数据显示我国2017年底的政府债务余额为38.8万亿元，而我国财政部c7娱乐下载官网公布的同期地方政府债务余额为16.5万亿元，加上同期的国债余额13.4万亿元，即我国官方口径的政府债务余额为29.9万亿元。两者之间相差8.9万亿元，差额就是国际清算银行认为属于我国政府债务却未纳入我国财政预算的部分，实质上就是我国地方政府的隐性债务。同样可对2016年底的数据进行估计，国际清算银行显示的我国政府债务余额为33.0万亿元，我国财政部c7娱乐下载官网公布的地方政府债务余额为15.3万亿元，同期国债余额为12.0万亿元，即2016年底国际清算银行认为属于我国政府债务却未纳入我国财政预算部分的规模为5.7万亿元。另外，从增量来看，以国际清算银行数据测算属于我国地方政府隐性债务的债务规模在这两年有明显的提升。

（二）国际货币基金组织（imf）的估计

国际货币基金组织2017年第四条磋商访问报告显示我国2016年底的广义政府债务余额为46.4万亿，而狭义的政府债务余额为27.3万亿，即我国2016年底的地方政府隐性债务余额约为19.1万亿。具体而言，国际货币基金组织测算的最窄口径的一般政府债务余额包括中央政府债务余额（12万亿元）和财政部c7娱乐下载官网公布的地方政府债务余额（15.3万亿元），共计27.3万亿元，而imf研究小组估计的一般债务还纳入了一部分的新增或有债务（5.7万亿元）。此外，国际货币基金组织测算的广义政府债务还纳入了地方政府融资平台（lgfv）的相关债务和一部分与政府基金相关的债务，两者分别为10.3万亿元和3.1万亿元。

（三）其他学者的相关估计

此外，国内一些学者有也有对隐性债务的规模进行过估算，比较常用的方法是通过地方融资平台的债务去估算地方政府隐性债务的余额，估算的结果一般在30至50万亿元之间。举例而言，中国社会科学院国家金融与发展实验室副主任、国家资产负债表研究中心主任张晓晶在2017年度的中国去杠杆进程报告提到当前地方政府融资平台债务约30万亿元。而清华大学的白重恩教授也曾在2018年1月26日召开的《中国：政府投融资发展报告（2017）》发布会暨地方政府债务管理研讨会会议中提到“到2017年6月底，发行过城投债的企业的债务余额是47万亿左右。”

1.2从投资项目的角度测算——以棚改为例

近两年来政府对棚改支持力度较大，棚改相关债务的举借较为顺畅，由于棚改项目具有很强的公益性，且这两年新增量较大，我们以棚改为例，从投资项目的角度估算由棚改形成的隐性债务规模。

（1）棚改的资金来源有哪些？

一是中央和地方的财政拨款，其中中央拨款计入城镇保障性安居工程专项资金，地方拨款计入地方住房保障支出；二是来自于政策性银行贷款，以国开和农发行为主，贷款资金很大一部分是央行通过psl投放给政策性银行，政策性银行再发放专项贷款；其他资金来源还包括商业银行发放的贷款、城投平台或其他企业发行的募集资金投向于棚改项目的债券。2018年4月，财政部发布《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》（28号文），决定2018年在棚户区改造领域开展试点，有序推进试点发行地方政府棚户区改造专项债券工作，鼓励地方政府通过发行专项债的方式，募集资金专门用于棚户区改造，偿债资金来源也是棚改项目对应的相关收入。6月20日天津市财政局发行了首单棚改专项债，债券期限5年、规模15?亿元，招标利率仅为3.88%。

棚改的项目的实施主要为政府购买服务模式。地方政府将棚改项目纳入政府购买服务项目，然后和平台公司签订政府购买服务合同，形成合同项下付款义务；城投平台作为承接主体以签订的合同向银行进行贷款，获得资金支持。

（2）棚改资金为何会形成政府隐性债务？

刚性支付义务形成隐性债务。按照《政府采购法》政府预算不能超过三年，按照“以收定支”原则实施，在这种原则下，政府购买服务就属于合同项下的绩效挂钩的支出责任，不会形成地方政府债务。但是棚改项目一般长达5-10年，不少地方政府在预算层面只将当年应付部分纳入预算，从而达到以少量年度预算撬动更高的银行融资款目的。但这种做法也会造成财政负担，大多数的情形中，政府这种责任是相对刚性的（因为为了方便企业融资，政府与企业签订的购买服务合同往往存在付款义务脱离绩效考核、固化付款时间和金额的安排），因此很多时候把它们也视为政府债务。

棚改范围泛化，变相举债融资。国务院87号文限制将工程款纳入政府购买服务范围，但是给棚改和易地扶贫留了口子，棚改就成了金融机构唯一能够继续以政府购买服务名义向地方政府公益项目提供融资的途径（异地扶贫条件过于苛刻，很难大规模融资）。棚改项目存在泛化倾向，一些地方出现政府部门“超范围”购买服务问题，扩大棚改适用范围，将一般项目“包装”为棚改或扶贫项目，变相举债融资。

（3）棚改形成的隐性债务规模有多大？

因棚改形成的隐性债务规模可能在4.5万亿上下。1）其中存量棚改贷款约3.6万亿。根据国开行年度报告，17年底该行棚户区改造贷款余额接近2.73万亿，农发行披露的最新数据显示，18年一季度末，该行棚改贷款余额达到8679亿元。两家政策性银行棚改贷款余额合计约3.6万亿。2）与棚改相关的债券融资余额，截至18年6月底存量约0.57万亿，其中有0.41万亿是15年及以后发行的新债。3）其他形式的债务，包括与棚改相关的商业银行贷款、非标融资等，规模预计不会太大，根据资金来源占比看，估计这一部分的存量债务可能也在0.5万亿左右。

1.3从筹资方式的角度测算

在这部分测算中，地方政府隐性债务指的是：依赖于地方政府举借的用于公益性或准公益性项目的金融类债务。具体而言，本文测算的主要是金融类债务，例如地方政府融资平台的贷款、发行的债券和其他非标融资等，政府购买服务和ppp属于合同项下的绩效挂钩的支出责任，不属于地方政府债务，但如果这种支付责任是相对刚性的，可视为政府隐性债务。对于广义隐性债务中的支出责任，如国企亏损补贴和社保资金缺口等，本文不纳入测算范围。

从筹资方式的角度进行估计，我国2017年底的地方政府隐性债务余额约为33万亿元。具体来看，政府在筹资中可能形成隐性债务的部分主要有银行贷款（包括政策性银行）、发行债券、设立政府基金、融资租赁和其他非标融资（包括券商资管计划、基金子公司、信托、保险债权投资计划等）等，具体而言：

（1）银行贷款：2013年7月31日，中国银监会公布截止2013年6月末的平台贷款余额为9.7万亿元，同期的国内金融机构贷款余额为68.1万亿元，平台贷款占比为14.2%。假设这一比例维持不变，2017年底的国内金融机构贷款余额为120.1万亿元，推算出平台贷款余额约为17万亿元。

（2）发行债券：根据wind数据，截止2017年底的wind口径城投债存量为7.02万亿元。

（3）非标融资：1）券商及基金子公司资管产品。基金业协会的相关统计年报显示，截止17年底，通过券商通道业务最终投向地方融资平台的规模为6907亿元，剔除掉投资证券投资基金（2.1%）和持牌机构资管产品和私募基金（10.4%）这一嵌套部分，可以得到通过券商通道业务直接投向地方融资平台的资金量约为0.60万亿元。另外，报告还显示截至2017年底，通过基金子公司专户最终投向地方融资平台的规模为9638亿元，剔除掉投资持牌金融机构资管产品和私募基金（35.1%）的嵌套部分，可以得到通过基金子公司直接投向地方融资平台的资金量约为0.63万亿元。2）保险资管计划。而根据保险资产管理业协会的数据，17年底债权加股权累计注册额约为2万亿元，可以估计债权投资计划的累计注册额约为1.87万亿元，这部分债权投资计划主要投向基础设施和不动产，大部分会流入地方政府融资平台。3）信托产品。另外，根据中国信托业协会数据，投向基础产业的信托资金约为3.8万亿元。

（4）融资租赁：根据中国租赁联盟发布的2017年度报告，截止2017年底全国融资租赁合同余额约为6.06万亿元。而根据商务部2016年发布的报告，基础设施及不动产行业的融资租赁资产比例约为7.64%。可以大致估算通过融资租赁投向地方政府融资平台的资金约为0.46万亿元。

（5）政府性基金和ppp项目：ppp项目的政府资本主要是通过政府性基金投入，而政府性基金主要包括政府引导基金和专项建设基金。截止2016年底，政府引导基金的余额约为2.3万亿元，但其中存在部分资金闲置的问题。根据清科研究中心的统计数据，截止2016年底，政府引导基金中已到位的资金约为1.9万亿元。此外，据21世纪经济报道记者统计，专项建设基金截止2016年底的发放总额约为1.8万亿元，即2016年底有效的政府性基金余额约为3.7万亿元。政府性基金和ppp的初衷是政府和社会资本共担风险，不会新增地方政府隐性债务，但是在ppp项目的实施过程中，一些地方政府会通过承诺回购、明股实债等方式形成隐性债务。这里，我们采用imf的估计数据，即涉及政府性基金的债务约为3.1万亿元。

1.4从融资主体的角度测算

从地方政府融资平台的有息负债来看，我国地方政府的隐性债务规模约为30.6万亿元。具体而言，我们将有公开信息披露的融资平台（主要是发行了wind口径城投债的融资平台）的有息债务进行累加，得到2017年底各平台合计的长期借款余额为17.7万亿元、短期借款余额为2.6万亿元、应付债券余额为7.5万亿元、应付票据余额为0.4万亿元、一年内到期的非流动负债余额为4.0万亿元，有息债务合计32.3万亿元。扣除掉部分已纳入财政预算的债务（财政部c7娱乐下载官网公布的地方政府债务余额减去同期的地方政府债券余额，约为1.7万亿元），2017年底隐性债务规模约为30.6万亿元。

当然，由于仅统计了发债城投，难免会低估实际规模，但由于2014年以后发改委放宽了城投企业债发行门槛，交易所也一度降低融资平台融资门槛，进入统计范围的城投有息债务应该占到了实际规模的绝大部分。另外，从贷款的角度来看，我们统计的2092家城投债发行人中，多数都已被调出了银监会的地方政府融资平台名单，这部分发行人中很大比例都依然在为地方政府融资，且受银监会的监管较少，形成的隐性债务也相对较大。而仍在银监会名单中的公司，其贷款受银监会的监管，所形成的隐性债务部分相对较少。

二、隐性债务分析

2.1相对于显性债务，隐性债务增速较快

显性债务是相对于隐性债务的概念，反应的是政府“表内”的，也就是纳入了财政预算的政府负债。从财政部c7娱乐下载官网披露的地方政府债务余额来看，自2014年以来，地方政府显性债务的增长速度相对较慢，年均增速仅为2.4%，年均增量也只有大概0.4万亿元。

而反观隐性债务，自2014年以来的年均增速达到了77%，存量迅速增加。具体来看，我们采用的估算方法是将发行了wind口径城投债的融资平台的有息债务进行累加，并扣除其中部分已纳入财政预算的债务（主要是部分城投债）。估算的结果显示，2014至2017年底地方政府隐性债务的存量分别约为5.9万亿元、13.0万亿元、24.0万亿元和30.6万亿元，年均增量约为8万亿元，年均增速超过了77%。与显性债务相比，隐性债务规模增长迅速。

2.2纳入地方政府隐性债务后，政府负债率相对较高

按照2013年全国政府性债务审计结果公告中的说明，政府负债率是衡量经济总规模对政府债务的承载能力或经济增长对政府举债依赖程度的指标，计算方法为年末债务余额与当年gdp的比率，国际上通常以《马斯特里赫特条约》规定的负债率60%作为政府债务风险控制标准参考值。

2017年底政府负债率的官方数据为36.2%。财政部部长肖捷在十三届全国人大一次会议于2018年3月7日召开的记者会中提到：“截止到2017年末，我国政府债务余额为29.95万亿元，其中中央财政国债余额13.48万亿元，地方政府债务余额16.47万亿元。我国政府负债率也就是用债务余额除以gdp所得出的比例是36.2%。这个比例比2016年的36.7%有所下降。”此外，他还对我国政府的债务范围进行了解释：“按照中国预算法的规定，我国政府的债务范围是有界定的，它包括中央财政国债、地方政府债券以及经清理甄别认定的截止到2014年末的存量政府债务。”

纳入地方政府隐性债务后，2017年底的政府负债率高达72.3%。具体来看，2017年底纳入地方政府隐性债务后的政府债务余额约为60.6万亿元。其中，我们之前估算的2017年底地方政府隐性债务的余额约为30.6万亿元，2017年底的地方政府显性债务余额约为16.5万亿元，同期国债余额约为13.5万亿元。此外，国家统计局公布的我国2017年gdp初步核算数为82.71万亿元，由此可得纳入地方政府隐性债务后的政府负债率高达72.3%，高于国际警戒线。

另外，在2013年全国政府性债务审计结果公告中披露：“2007年以来，各年度全国政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务当年偿还本金中，由财政资金实际偿还的比率最高分别为19.13%和14.64%。”若估计隐性债务中由财政资金偿还的比率为19.13%，这样折算的2017年底地方政府债务余额约为5.9万亿元，即政府债务总额约为35.9万亿元，政府负债率约为43.3%，低于国际警戒线。但总体来看，考虑地方政府隐性债务后，政府负债率有了明显的提升。